«Химические» санкции против суверенного долга // Нарушение прав граждан, отравление в Солсбери и реакция США

Дом Скрипалей в британском городе Солсбери, жёлто-чёрный знак токсичности, фото Белого дома, люди в костюмах химзащиты, Трамп и Помпео, Кремль и российский Минфин. Как говорил классик, смешались в кучу, кони люди и залпы тысячи орудий… Вы наверно, тоже видели подобные репортажи о новых санкциях или читали такие новости. Наши деловые СМИ отрапортовали о новых частичных санкциях в отношении российского суверенного долга, но оставили за скобками причины и предпосылки этого шага, а также правовые последствия. Не был дан ответ на вопрос «когда же эти санкции будут сняты?». Если вы не до конца разобрались, что к чему, или желаете понять, «что это было», материал ниже может помочь. Если коротко, то на Россию навешен ярлык страны, использующей химическое оружие против собственных граждан, в результате чего после 26 августа наше правительство не сможет претендовать на финансовую помощь или кредиты от американских и международных финансовых институтов, а американский бизнес не сможет зарабатывать на нерублёвых инструментах российского суверенного долга.

Холодный август две тысячи девятнадцатого

Не хочется повторять расхожее выражение, но в августе в России традиционно случаются разные неприятности. Месяц начался с чудовищных пожаров в Сибири, которые власти не считают целесообразным тушить. 3 августа власть России завершила становление полицейского государства. В ответ на требования прекратить запрещённое частью 4 статьи 3 Конституции присвоение власти путём недопуска независимых, т.е. непровластных кандидатов, и на реализацию предусмотренных статьёй 31 Конституции прав на мирные собрания и шествия в России появилось «избивательное право»[1]. Центр столицы захватили люди с закрытыми лицами и без опознавательных знаков, которые с садистским остервенением избивали прохожих. 5 августа из-за пожара и взрывов в военной части эвакуируется стотысячный город Ачинск в Красноярском крае.

На внешнеполитическом фронте тоже не всё гладко. Если ровно год назад российский рубль резко просел на одних только новостях о внесении в Конгресс США законопроекта о санкциях в отношении государственного долга РФ и крупнейших банков, то теперь последовали новые санкции, в том числе и против суверенного долга. Только в отличие от привычных нам оснований их введения, вроде санкций за Крым, из-за ситуации на Украине или за коррупцию по закону Магнитского, теперь основанием выступили применение химического оружия и проживающий в Британии бывший двойной агент Сергей Скрипаль.

Предыстория «химических» санкций

6 августа 2018 года Государственный секретарь США признал правительство Российской Федерации применившим химическое оружие в нарушение международного права или применившим смертоносное химическое оружие против своих граждан. Полномочия на это у Госсекретаря есть по Закону США «О контроле над химическим и биологическим оружием и запрете их военного использования»[2] (далее – «Закон о ХБО»). Основанием стало отравление Сергея и Юлии Скрипалей в британском городе Солсбери в марте прошлого года. И Юлия, и Сергей Скрипаль, являются гражданами Российской Федерации. С 27 августа 2018 года Соединенные Штаты ввели первый раунд санкций против России и дали нашим властям 3 месяца на раздумья: дать дополнительные надёжные гарантии отказа от применения химического оружия против своих граждан в будущем, иначе будет введён второй раунд санкций.

Власти Российской Федерации пошли в глухой отказ, и это несмотря даже на деанонимизацию потенциальных отравителей журналистами. Интервью «Солберецких» «Петрова» и «Боширова» Маргарите Симоньян было разобрано на мемы и цитаты и разлетелось по рунету, но не опровергло их вероятную причастность к акту отравления веществом «Новичок». Поэтому 6 ноября 2018 года Государственный департамент определил, что правительство Российской Федерации не выполнило условия, описанные в Законе о ХБО. Осталось ввести санкции. В пятницу 2 августа 2019 года, когда в Москве была уже ночь, Государственный департамент ввёл три дополнительных вида санкций по Закону о ХБО, в частности:

1. Соединенные Штаты будут против предоставления международными финансовыми институтами, такими как Всемирный банк или Международный валютный фонд, любого кредита, финансовой или технической помощи России.
2. Американским банкам будет запрещено работать на первичном рынке суверенного долга Российской Федерации в валюте, отличной от российского рубля, а также предоставлять российскому правительству кредитные средства, деноминированные не в рублях.
3. «Презумпция отказа» будет распространяться на выдачу лицензий на контролируемый Министерством торговли США экспорт в Россию химических и биологических веществ и/или соответствующих товаров двойного назначения.

Эти санкции подлежат применению после 26 августа этого года.

Примечательно, что Россия является третьей страной после КНДР и Сирии, к кому был применён Закон о ХБО.

Международно-правовые предпосылки принятия Закона о ХБО

Одним из главных достижений Нюрнбергского процесса над нацистскими преступниками стало появление нормы об отсутствии у государств абсолютного суверенитета. То есть нельзя делать у себя дома всё, что заблагорассудится. Право на жизнь признано высочайшей ценностью, а государственная власть должна сообразовывать свои желания с необходимостью соблюдения прав человека. Именно на этих предпосылках стало формироваться появившееся международное право прав человека. Через 3 года после окончания Второй Мировой войны появилась Конвенция о геноциде[3], а на следующий день принята Всеобщая Декларация прав человека, закрепившая в статье 3 право на жизнь. Четыре женевские конвенции 1949 года о защите жертв войны ограничили государства в средствах и методах ведения военных действий как в военное, так и в мирное время. Под воздействием принципа запрета оружия, обладающего неизбирательным действием, государства на уровне двухсторонних, многосторонних конвенций или посредством односторонних деклараций стали отказываться от химического оружия.

26 марта 1975 года вступила в силу Конвенция о бактериологическом оружии[4], которая стала первым международным договором о разоружении, запрещающим производство целого класса вооружений, обладающего неизбирательным поражением. Но с химическим оружием такого консенсуса в мире не было[5]. Поэтому государства в одностороннем порядке начали ограничивать производство и оборот химического оружия, а также под страхом ответственности требовать от других государств и их режимов не применять химическое оружие.

Именно поэтому в 1991 году Конгресс США принимает Закон о ХБО. Причиной его принятия был риск применения химического оружия против своих граждан такими государствами, как Иран, Ирак, Сирия и Ливия. Одна из основных его задач – введение односторонних санкций и поощрение международных санкций в отношении стран, которые применяют химическое или биологическое оружие в нарушение международного права или применяют смертоносное химическое или биологическое оружие против своих граждан.

Сами санкции, с которыми может столкнуться государство, обвинённое в вышеуказанных противоправных деяниях, перечислены в части «b» статьи 307 Закона о ХБО. Например:

• запрет на получение международной помощи от властей США;
• прекращение получения помощи от международного банка развития;
• отказ от предоставления кредитов и финансирования;
• ограничения на поставку определённого оружия;
• ограничения экспорта технологий или товаров, чувствительных для национальной безопасности США;
• иные экспортно-импортные ограничения;
• ограничения в праве на посадку воздушных судов на территории США.

«Второй раунд» санкций

Исполнение Закона о ХБО началось после 11 июня 1993 года после подписания Биллом Клинтоном Указа № 12851[6]. Функции по определению государства, применившего химическое оружие в нарушение международного права или против собственных граждан, возложены на Государственный департамент США. В 1994 году президент США отнёс распространение химического, ядерного и бактериологического оружия к угрозам национальной безопасности, внешних сношений и экономики США[7]. Для борьбы с этими угрозами он ввёл в стране чрезвычайное положение. Поскольку этот указ был издан не только на основе Закона о ХБО, но и профильного «санкционного» закона 1977 года «Об экономических полномочиях на случай международной чрезвычайной ситуации», санкции выступили инструментом для нейтрализации обозначенных угроз.

Но в августе 2019 года положения указа № 12851 были изменены[8]. У Государственного департамента появилось право возражать против предоставления России помощи от Международных банков развития и запрещать предоставление России кредитов банками США. Тогда же Минфином США была издана Директива, которая разъяснила понятия «американский банк» и «российский суверен».

Термин американский банк трактуется максимально широко. Кроме собственно банковско-кредитных учреждений, под ним понимаются юридические лица, организованные в соответствии с законодательством США или любой юрисдикции в Соединенных Штатах (включая его иностранные филиалы), или любое юридическое лицо в Соединенных Штатах, которое занимается бизнесом по приему депозитов, созданию, предоставлению, передаче, владению, посредничестве при получении займов или кредитов; покупкой или продажей иностранной валюты, ценных бумаг, товарных фьючерсов или опционов; поиском таких покупателей или продавцов, а также в качестве принципала или агента в вышеуказанных видах деятельности. Термин «американский банк или Банк США» включает в себя (но не ограничивается ими): депозитарные учреждения, банки, сберегательные банки, трастовые компании, брокеров и/или дилеров по ценным бумагам, брокеров и дилеров по товарным фьючерсам и опционам, продавцов форвардными контрактами и иностранной валютой, биржи ценных бумаг и товаров, клиринговые корпорации, инвестиционные компании, а также холдинговые компании США, их филиалы в США или дочерние компании в США в отношении любого из вышеперечисленных видов деятельности.

Под российским сувереном понимается министерство, государственный орган или суверенный фонд Российской Федерации, включая Центральный банк России, Фонд национального благосостояния и Министерство финансов РФ. Этот термин не распространяется на государственные предприятия Российской Федерации.

Именно на основании этих документов и появился так называемый «второй раунд» санкций против России. Срок санкций – один год.

Когда «химические» санкции будут сняты?

Из-за одной неудавшейся спецоперации властей Россию записали в не самый престижный клуб стран, применивших химическое оружие к собственным гражданам. Как следует из пояснений Минфина США, за наглое использование химического оружия и её неспособность выполнить требования Закона о ХБО, включая неспособность предоставить надежные гарантии того, что в будущем Россия не будет участвовать в актах применения химического оружия, Россия в долгосрочной перспективе будет нести серьёзные издержки. Следующей остановкой на маршруте «нарушение властями прав своих граждан» может быть признание «страной-спонсором терроризма», как было с ливийским режимом Каддафи[9], или объявление правящего режима нелегитимным, что мы сейчас наблюдаем с правительством Мадуро в Венесуэле. Пусть не самым эффективным способом, но США напоминают авторитарным режимам про простое правило послевоенного мироустройства: «права человека ‒ высшая ценность, убивая или избивая собственных граждан вы, конечно же, можете спрятаться за суверенитетом, но тогда не просите денег у стран, которые эти ценности разделяют».

У правительства Российской Федерации есть возможность признать факт применения химического оружия и дать гарантии, что подобное больше не случится. Тогда санкции не будут продлены на очередной годовой срок, а Правительство РФ снова сможет привлекать заёмное финансирование в банках США или в таких международных финансовых институтах, как Группа Всемирного Банка, МВФ, где у США есть право решающего голоса. Но самое главное – престиж страны на международной арене будет заметно улучшен.

[1] Выражение на своей странице в Фейсбук 4 августа 2019 года опубликовал известный екатеринбургский адвокат Алексей Бушмаков.

[2] Chemical and Biological Weapons Control and Warfare Elimination Act of 1991, Pub. L. 102-138, title V, Oct. 28, 1991, 105 Stat. 722, as amended (22 U.S.C. § 5605(b)).

[3] Конвенция о предупреждении преступления геноцида и наказании за него. Принята Резолюцией 260 (III) Генеральной Ассамблеей ООН 9 декабря 1948 года в Париже. Вступила в силу 12 января 1951 года.

[4] Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении. Одобрена резолюцией 2826 (XXVI) Генеральной Ассамблеи ООН 16 декабря 1971 года.

[5] Соответствующая Конвенция о запрещении разработки, производства, накопления и применения химического оружия и о его уничтожении была принята в Париже только 13 января 1993 года, а вступила в силу лишь 29 апреля 1997 года.

[6] Executive Order 12851. Administration of Proliferation Sanctions, Middle East Arms Control, and Related Congressional Reporting Responsibilities. Federal Register (June 15, 1993), V. 58 No. 113, P. 33181.

[7] Executive Order 12938. Proliferation of Weapons of Mass Destruction. Federal Register. Vol. 59, No. 220. Wednesday, November 16, 1994.

[8] Executive Order 13883. Administration of proliferation sanctions and Amendment of Executive Order 12851. FR Doc. 2019-16879. 02.08.2019.

[9] Letter to the Speaker of the House and the President of the Senate, Enclosure 2, pt. III, 2 PUB. PAPERS: JIMMY CARTER 2290, 2294 (Dec. 29, 1979)