23 декабря 2015 Архив
23 октября правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона "О федеральном бюджете на 2016 г." В части общих параметров бюджета можно отметить следующее (см. табл. 1). В 2016 г. запланировано продолжение снижения общего объема доходов федерального бюджета до 17,5% с 18% ВВП в 2015 г., что существенно ниже уровня исполнения 2014 г. (20,3% ВВП). При этом снижение происходит за счет сокращения поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть. В то же время поступления от ненефтегазовых доходов достаточно стабильны. Общий объем расходов, который должен немного вырасти по итогам 2015 г. до 21% ВВП с 20,8% в 2014 г., в 2016 г., напротив, несколько сократится до 20,5% ВВП. Дефицит бюджета в 2016 г. планируется на уровне 2015 г. в 3% ВВП. При этом почти весь объем дефицита (около 2,7% ВВП) планируется покрывать за счет средств Резервного фонда.
В части процедурных моментов и правил формирования бюджета в рамках нового бюджетного цикла произошел ряд изменений. Во-первых, бюджет снова формируется на одногодичной основе (как уже было в 2009-2010 гг.). Во-вторых, произошел отказ от формирования общего объема расходов на основе "бюджетного правила", которое задавало предельные лимиты расходов федерального бюджета исходя из доходов, рассчитанных при базовой (а не прогнозной) цене на нефть, плюс 1% ВВП. Следует отметить, что, хотя действие соответствующих норм Бюджетного кодекса было приостановлено, формально "бюджетное правило" задавало лишь верхний предел расходов. В результате, строго говоря, нельзя говорить о том, что проект бюджета в части объема расходов сформирован не в соответствии с "бюджетным правилом" (это произошло бы, только если бы объем расходов превысил расчетные лимиты, а не наоборот, как произошло на практике). В-третьих, законодательно установленные сроки внесения законопроекта в Госдуму были сдвинуты (с 1 на 25 октября), чтобы дать больше времени для согласования всех параметров нового бюджета.
1. Основные параметры федерального бюджета в 2014–2016 гг. (млрд руб. и %ВВП)
В целом переход на одногодичный бюджет в текущих условиях, прежде всего, с точки зрения неясности макроэкономических параметров в среднесрочной перспективе, представляется достаточно логичным. В то же время отсутствие четких и законодательно закрепленных среднесрочных планов хотя бы по общим параметрам бюджета (доходы, расходы, дефицит, основные источники его покрытия) несет в себе определенные бюджетные риски. Отчасти данный пробел закрывается наличием также внесенных в Госдуму в общем пакете документов Основных направлений бюджетной политики на 2016-2018 гг. (ОНБП), однако статус данного документа и соотношение его положений с внесенным проектом бюджета не совсем понятно, т.к. между документами имеются расхождения в части 2016 г. (например, цена на нефть в 2016 г. в ОНБП заложена в 60 долл./барр., тогда как бюджет сформирован исходя из 50 долл./барр.).
В целом курс на сдерживание роста и постепенное сокращение объема государственных расходов в долях ВВП представляются достаточно обоснованным. Увеличение объема расходов за счет большего объема дефицита нецелесообразно и несет в себе существенные риски. Во-первых, текущий уровень расходов федерального бюджета находится выше "условно оптимального" уровня (с точки зрения макроэкономических условий), государственные расходы были сильно "раздуты" в период высоких цен на нефть и далее еще выросли в кризис 2009 г., однако потом так и не вернулись на докризисный уровень в 18% ВВП (в последние годы расходы устойчиво выше 20% ВВП). В результате можно говорить о том, что даже снижение расходов в 2016 г. до 20,5% по сути не носит проциклический характер, т.к. объем расходов по-прежнему будет заметно превышать в долях ВВП докризисный уровень 2007-2008 гг. Во-вторых, с точки зрения большего объема дефицита и наращивания долга важно понимать, насколько длительным является снижение доходов федерального бюджета. Пока сценарий возвращения цен на нефть ближе к 100 долл. за баррель и выше в ближайшие годы является маловероятным, а значит текущий уровень доходов бюджета надо воспринимать как средне- и м.б. даже долгосрочный (возможно, мы вступили в новый цикл снижения мировых цен на энергоносители). В результате необходима адаптация бюджетной политики к новым макроэкономическим условиям. В противном случае Россия рискует оказаться в положении ряда стран ЕС, которые длительное время тратили из бюджета средств больше, чем могли себе позволить с точки зрения экономических реалий.
С точки зрения подходов к финансированию дефицита бюджета необходимо отметить следующее. По нашим оценкам, и в этом и в следующем году у правительства есть более широкие и неиспользуемые резервы по финансированию дефицита за счет коммерческих займов в условиях сравнительно небольшого объема накопленного государственного долга (к концу 2015 г. планируется 15,6% ВВП). В этих условиях можно было бы меньше тратить средства Резервного фонда и больше занимать на внутреннем рынке в рублях (внешние займы в текущих внешнеполитических условиях могут быть затруднены). Здесь можно говорить о следующих аргументах. Во-первых, более медленное исчерпание накопленных финансовых резервов с учетом неясности перспектив улучшения макроэкономической ситуации и мировой конъюнктуры цен на энергоносители в средне- и долгосрочной перспективе. Во-вторых, средства Резервного фонда, вложенные в валютные активы, увеличиваются в рублевом выражении в условиях ослабления курса рубля к иностранным валютам. В-третьих, гособлигации играют важную роль на финансовом рынке, а также как инструмент денежно-кредитной политики (ВЭБу необходимы надежные финансовые инструменты для инвестирования пенсионных накоплений, а банки получают кредиты от ЦБ под залог гособлигаций).
После некоторого восстановления объема налоговых доходов в 2014 г. до 18,7% прогнозируется заметное падение налоговых доходов до 16,0% ВВП в 2015 г. и 15,6% ВВП в 2016 г. (см. табл. 2). Основным фактором снижения налоговых доходов является сокращение поступлений от экспортных пошлин с 6,6% ВВП в 2014 г. до 3,1% в 2016 г. При этом рост поступлений НДПИ в результате повышения ставки НДПИ на добычу нефти оказывается сравнительно небольшим: увеличение с 4% ВВП в 2014 г. до 4,4% ВВП в 2016 г. в условиях падения цен на нефть (с 97,6 долл./барр. нефти марки "Юралс" до прогнозируемых 53 долл./барр. по итогам 2015 г. и 50 долл./барр. на 2016 г.). Также можно отметить прогнозируемое снижение поступлений по налогу на прибыль с 0,7 до 0,5% ВВП в 2015-2016 гг., однако, этот налог обеспечивает лишь 3-4% от общей суммы налоговых доходов федерального бюджета. В то же время поступления НДС (еще одного значимого для федерального бюджета налога, наряду с НДПИ и экспортными пошлинами) прогнозируются в 2015-2016 гг. на стабильном уровне в 5,5-5,6% ВВП (в 2014 г. 5,5% ВВП). В результате в целом можно сделать следующий вывод: динамика налоговых доходов федерального бюджета в 2015-2016 гг. обусловлена главным образом снижением поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть. При этом поступления основных видов ненефтегазовых доходов относительно стабильны.
2. Поступления основных налоговых доходов в федеральный бюджет в 2012-2016 гг., %ВВП и доля в общей сумме
Анализ прогноза налоговых доходов и параметров официального макроэкономического прогноза подводит к следующим выводам. Результаты прогноза основных макропараметров, сделанные Минэкономразвития (МЭР), представляются излишне оптимистичными, что несет в себе определенные риски по снижению основных ненефтегазовых доходов по сравнению с планом на 2016 г. (НДС, акцизы, налог на прибыль). В то же время, объем нефтегазовых доходов может оказаться выше запланированных значений в номинальном выражении за счет более высокой рублевой цены на российскую нефть (т.е. с учетом курса рубля к доллару).
Согласно нашему прогнозу рост российской экономики в 2016 г. ожидается только в самом оптимистичном сценарии и не превысит десятых долей процента. В базовом сценарии прогноза, рассчитанном на основе исходных условий, сопоставимых с условиями базового прогноза МЭР в российской экономике в 2016 г. продолжится спад (на 1,6%). Также по оценкам наших экспертов в 2016 г. отрицательная динамика сохранится и для других основных макроэкономических показателей: инвестиций в основной капитал, оборота розничной торговли, реальных располагаемых доходов населения. Продолжение инвестиционного спада в российской экономике будет вызвано сохранением неблагоприятного инвестиционного климата, низкой предпринимательской уверенностью, достаточно высокими процентными ставками по кредитам реальному сектору экономики. Ожидания более долговременного спада в потреблении домашних хозяйств у экспертов связаны со значительной долговой нагрузкой населения и величиной процентных платежей по банковским кредитам, уменьшающим располагаемые ресурсы домохозяйств, доступные для расходов на потребление и формирование сбережений. В свою очередь реальные располагаемые доходы населения продолжат сокращаться вслед за общим спадом в экономике.
Важно также отдельно рассмотреть "налоговый маневр" в нефтяной отрасли. Дальнейшее проведение "налогового маневра" будет частично заморожено в 2016 г.: ставка экспортной пошлины на нефть останется на уровне 2015 г. (т.е. не будет дальше снижена, как планировалось изначально в рамках "маневра"). Основная цель данной меры – фискальный эффект, т.е. дополнительные доходы федерального бюджета. Однако, в текущих условиях более целесообразным (в том числе и с точки зрения наполнения государственного бюджета) было бы ускоренное проведение запланированной налоговой реформы, а не ее частичная приостановка. Параметры "налогового маневра" не являются нейтральными для бюджета: ожидаемый прирост поступлений от повышения НДПИ по плану должен превышать ожидаемый спад поступлений от снижения экспортной пошлины. Соответственно, переход к более быстрой реализации "налогового маневра" (например, перенос на 2016 год ставок изначально запланированных на 2017 год) также привело бы к желаемому повышению поступлений в бюджет. Более того, с точки зрения достижения изначальной цели реформы – устранения неэффективности нефтепереработки – именно ускоренное проведение налогового маневра в период низких цен на нефть выглядит более целесообразными, чем частичная его остановка. Такие изменения, фактически, также повышают налоговую нагрузку на нефтяную отрасль и обеспечивают приток дополнительных средств в бюджет, но при этом не только не приводят к приостановке оздоровления российской нефтепереработки, но, наоборот, существенно ее ускоряют.
Для российской нефтяной отрасли запланированное повышение налоговой нагрузки пока не является критичным. Согласно оценкам наших экспертов, падение производства в нефтяной отрасли, связанное с экономическими сложностями, было достаточно кратковременным по сравнению с другими отраслями промышленности, его "дно" было пройдено в конце мая-июне 2015 г., а последние статистические данные свидетельствуют о наметившемся устойчивом росте производственных и финансовых показателей. В то же время следует иметь в виду, что дальнейшее повышение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль может иметь негативные долгосрочные эффекты в виде сокращения инвестиций, снижения добычи нефти и уменьшения налоговых поступлений при реализации сценария, когда не произойдет существенного роста мировых цен на нефть.
Анализ расходной части внесенного проекта приводит к следующим выводам. Открытость бюджета, оцениваемая как доля секретных расходов, должна несколько улучшиться в 2016 г.: секретные и совершенно секретные ассигнования сократятся на 2,2% до 3,8% ВВП или до 18,7% расходов федерального бюджета (в 2015 г. планируется 20%). Однако этот уровень по-прежнему почти в 2 раза превышает соответствующие значения 2007-2012 гг., когда эта доля колебалась в районе 10-12%.
Если же оценивать открытость с точки зрения объема информации о бюджетных расходах и формата представления данных, то позитивных изменений не наблюдается. По-прежнему без пояснительной записки в проекте бюджета невозможно разобраться, что является прямым нарушением основополагающих принципов Бюджетного кодекса – полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования (в части расходов), а также прозрачности (открытости). В составе законопроекта и сопровождающих его документах и материалах отсутствует представление расходов бюджета в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления (экономической классификацией расходов), что расходится с рекомендациями международных финансовых институтов по финансовому учету в общественном секторе и явно снижает прозрачность бюджета, затрудняя оценку его влияния на экономику. В материалах законопроекта отсутствуют данные об основных текущих расходах силовых ведомств (на денежное довольствие военного персонала и на виды материального обеспечения).
В целом можно отметить определенные негативные изменения в планируемой динамике расходов федерального бюджета на 2016 г. как в укрупненной программной структуре, так и в разрезе функциональной классификации. С точки зрения соотношения "производительных" и "непроизводительных" расходов вызывает озабоченность запланированное сокращение в номинальном выражении расходов на образование и здравоохранение (что и обуславливает снижение расходов по укрупненному программному направлению "Новое качество жизни") при небольшом росте (хотя и ниже прогнозируемой инфляции) расходов на национальную безопасность, на национальную оборону и на общегосударственные вопросы.
Из крупных направлений расходов рост в номинальном выражении в 2016 г. к уровню 2015 г. планируется по разделам (см. табл. 3): национальная экономика (+12,8%), социальная политика (+6,4%), нецелевые трансферты (дотации) регионам (+5,7%), общегосударственные вопросы (+3,3%), национальная безопасность (+1,3%) и национальная оборона (+0,8%). При этом заметно снижаются расходы на образование (-8,4%) и здравоохранение (-7,8%). В результате с учетом прогнозируемого уровня инфляции в 6,4% в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам расходы в реальном выражении сократятся.
3. Структура расходов федерального бюджета в 2011-2016 гг. (%)
В результате при сравнении структуры расходов федерального бюджета в 2011 и 2016 гг. можно отметить следующие негативные изменения: резкий рост "непроизводительных" расходов на национальную оборону (на 5,7 п.п.) и рост расходов на национальную безопасность (на 1,1 п.п.) при снижении "производительных" расходов на образование и здравоохранение (на 1,5 п.п. по каждому направлению). Также можно отметить снижение доли нецелевой финансовой помощи (прежде всего, дотаций) регионам в общей сумме расходов федерального бюджета (на 1,8 п.п.) и доли расходов на социальную политику.
Рассмотрим также несколько подробнее ряд отдельных направлений расходов. Формально снижение расходов на образование обусловлено пересмотром принципов расчета средней заработной платы в субъектах РФ (по сути это снижает ориентиры по зарплате в рамках реализации "майских" указов как для общего, так и для среднего образования). Однако, на практике данная сфера недофинансирована и дальнейшее снижение госрасходов может привести к снижению качества кадрового состава преподавателей ВУЗов и учителей школ (а значит и качества образовательных услуг), а также снизит доступность высшего образования. Также необходимо поставить под сомнение обоснованность завершения софинансирования из федерального бюджета расходов регионов на дошкольное образование. Не учитывается, что даже сейчас охват дошкольным образованием детей 4-6 лет в России значительно ниже, чем в развитых странах (Германия, Франция, США), а также в странах Центральной и Восточной Европы.
В долгосрочной перспективе риском сокращения расходов на здравоохранение является увеличение доли частных расходов в данной сфере свыше общественно приемлемого уровня (20-30% всех расходов на здравоохранение). Уже в 2013 г. по данным ВОЗ в России доля частных расходов на здравоохранение составляла 52%, причем большая часть данных расходов являлась прямыми платежами граждан. Кроме того, в частных расходах существенную долю (около 30%) занимали неформальные платежи.
Сдерживание роста расходов на социальную политику и, прежде всего, на пенсионное обеспечение достигается за счет 2-х основных мер: во-первых, обязательная индексация пенсий лишь на 4% (вторая индексация возможна только в случае получения дополнительных доходов) при отсутствии индексации для работающих пенсионеров и, во-вторых, продление моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования (что позволяет экономить средства федерального бюджета, направляемые в виде трансферта Пенсионному фонду). В целом индексация пенсий ниже инфляции (прогнозируется на уровне в 12,2% в 2015 г. и 6,4% в 2016 г.) представляется во многом оправданной в текущих условиях, как с точки зрения сдерживания роста социальных расходов (в условиях недостаточности доходных источников), так и уменьшения инфляционного давления (снижения рисков раскручивания инфляционной спирали). В то же время необходимо обратить внимание, что наши эксперты ранее рассматривали данную меру в связке с расходами на образование и здравоохранение, т.е. как меру, позволяющую сохранить расходы на развитие человеческого капитала как минимум на уровне 2015 г. в номинальном выражении. При этом учитывалось, что расходы на здравоохранение – это во многом также расходы на население старших возрастов. В рамках же предлагаемых параметров расходов, когда меньшая индексация пенсий сопровождается снижением расходов на здравоохранение, данная мера становиться менее обоснованной.
Продление "заморозки" взносов на накопительную часть пенсии вызывает еще больше вопросов. Когда в течение трех лет по сути приостанавливается действие пенсионной реформы, направленной на диверсификацию источников финансирования пенсий будущих пенсионеров, это все в большей мере становится похожим (в первую очередь для населения) на неявную отмену реформы в части создания накопительной части пенсии. При этом, решая проблемы снижения уровня несбалансированности пенсионной системы (а по сути бюджетной системы в целом) в настоящее время, правительство все больше увеличивает долгосрочные риски сбалансированности бюджетной системы страны в будущем. Пример следующего года прекрасно иллюстрирует проблемы финансирования пенсий только через распределительную систему, когда недостаток доходных источников бюджета вынуждает проводить индексацию пенсий ниже уровня накопленной инфляции. В результате продление "заморозки" накопительной части пенсии на 2016 г. представляется недостаточно обоснованной мерой с точки зрения долгосрочного бюджетного планирования и объективной оценки долгосрочных рисков.
В 2016 году продолжится тенденция к снижению объема трансфертов регионам из федерального бюджета. При этом прогноз налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ представляется излишне оптимистичным. В результате на практике общий объем доходов может снизиться в долях ВВП к уровню 2015 г. (материалы пояснительной записки к законопроекту подразумевают сохранение данного показателя в 2016 г. приблизительно на уровне 2015 г.). Материалы пояснительной записки не позволяют провести проверку обоснованности прогноза по отдельным видам основных налогов бюджетов субъектов РФ (НДФЛ, налог на прибыль, акцизы на нефтепродукты). Однако важно отметить, что при приросте налоговых и неналоговых доходов регионов за 8 месяцев 2015 г. к аналогичному периоду 2014 г. на 8,4%, по итогам 2015 г. прогнозируется рост лишь на 3,2%. Поскольку во многом рост налоговых расходов регионов в первом полугодии происходил за счет восстановления поступлений по налогу на прибыль и в июле-августе рост данного налога начал замедлятся, прогноз на весь 2015 г. представляется достаточно реалистичным. В то же время прогноз по росту налоговых и неналоговых доходов регионов в 2016 г. к уровню 2015 г. в 11,9% (при прогнозируемой инфляции в 6,4%) представляется явно завышенным, особенно с учетом ожидаемой нами худшей динамики основных макроэкономических показателей в 2016 г. по сравнению с официальным прогнозом. Таким образом, риски увеличения несбалансированности региональных бюджетов в следующем году возрастают.
В целом проект федерального бюджета, представленный Минфином, представляется достаточно обоснованным с точки зрения общих параметров, однако не лишенным определенных недостатков в части отдельных мер как по доходам, так и по расходам. В то же время надо понимать, что в отсутствие ответственной и достаточно консервативной бюджетной политики проект бюджета мог оказаться значительно хуже и мог бы стать источником серьезных бюджетных, а значит в итоге и макроэкономических рисков.
/templates/new/dleimages/no_icon.gif (C)
Не является индивидуальной инвестиционной рекомендацией | При копировании ссылка обязательна | Нашли ошибку - выделить и нажать Ctrl+Enter | Отправить жалобу
В части процедурных моментов и правил формирования бюджета в рамках нового бюджетного цикла произошел ряд изменений. Во-первых, бюджет снова формируется на одногодичной основе (как уже было в 2009-2010 гг.). Во-вторых, произошел отказ от формирования общего объема расходов на основе "бюджетного правила", которое задавало предельные лимиты расходов федерального бюджета исходя из доходов, рассчитанных при базовой (а не прогнозной) цене на нефть, плюс 1% ВВП. Следует отметить, что, хотя действие соответствующих норм Бюджетного кодекса было приостановлено, формально "бюджетное правило" задавало лишь верхний предел расходов. В результате, строго говоря, нельзя говорить о том, что проект бюджета в части объема расходов сформирован не в соответствии с "бюджетным правилом" (это произошло бы, только если бы объем расходов превысил расчетные лимиты, а не наоборот, как произошло на практике). В-третьих, законодательно установленные сроки внесения законопроекта в Госдуму были сдвинуты (с 1 на 25 октября), чтобы дать больше времени для согласования всех параметров нового бюджета.
1. Основные параметры федерального бюджета в 2014–2016 гг. (млрд руб. и %ВВП)
В целом переход на одногодичный бюджет в текущих условиях, прежде всего, с точки зрения неясности макроэкономических параметров в среднесрочной перспективе, представляется достаточно логичным. В то же время отсутствие четких и законодательно закрепленных среднесрочных планов хотя бы по общим параметрам бюджета (доходы, расходы, дефицит, основные источники его покрытия) несет в себе определенные бюджетные риски. Отчасти данный пробел закрывается наличием также внесенных в Госдуму в общем пакете документов Основных направлений бюджетной политики на 2016-2018 гг. (ОНБП), однако статус данного документа и соотношение его положений с внесенным проектом бюджета не совсем понятно, т.к. между документами имеются расхождения в части 2016 г. (например, цена на нефть в 2016 г. в ОНБП заложена в 60 долл./барр., тогда как бюджет сформирован исходя из 50 долл./барр.).
В целом курс на сдерживание роста и постепенное сокращение объема государственных расходов в долях ВВП представляются достаточно обоснованным. Увеличение объема расходов за счет большего объема дефицита нецелесообразно и несет в себе существенные риски. Во-первых, текущий уровень расходов федерального бюджета находится выше "условно оптимального" уровня (с точки зрения макроэкономических условий), государственные расходы были сильно "раздуты" в период высоких цен на нефть и далее еще выросли в кризис 2009 г., однако потом так и не вернулись на докризисный уровень в 18% ВВП (в последние годы расходы устойчиво выше 20% ВВП). В результате можно говорить о том, что даже снижение расходов в 2016 г. до 20,5% по сути не носит проциклический характер, т.к. объем расходов по-прежнему будет заметно превышать в долях ВВП докризисный уровень 2007-2008 гг. Во-вторых, с точки зрения большего объема дефицита и наращивания долга важно понимать, насколько длительным является снижение доходов федерального бюджета. Пока сценарий возвращения цен на нефть ближе к 100 долл. за баррель и выше в ближайшие годы является маловероятным, а значит текущий уровень доходов бюджета надо воспринимать как средне- и м.б. даже долгосрочный (возможно, мы вступили в новый цикл снижения мировых цен на энергоносители). В результате необходима адаптация бюджетной политики к новым макроэкономическим условиям. В противном случае Россия рискует оказаться в положении ряда стран ЕС, которые длительное время тратили из бюджета средств больше, чем могли себе позволить с точки зрения экономических реалий.
С точки зрения подходов к финансированию дефицита бюджета необходимо отметить следующее. По нашим оценкам, и в этом и в следующем году у правительства есть более широкие и неиспользуемые резервы по финансированию дефицита за счет коммерческих займов в условиях сравнительно небольшого объема накопленного государственного долга (к концу 2015 г. планируется 15,6% ВВП). В этих условиях можно было бы меньше тратить средства Резервного фонда и больше занимать на внутреннем рынке в рублях (внешние займы в текущих внешнеполитических условиях могут быть затруднены). Здесь можно говорить о следующих аргументах. Во-первых, более медленное исчерпание накопленных финансовых резервов с учетом неясности перспектив улучшения макроэкономической ситуации и мировой конъюнктуры цен на энергоносители в средне- и долгосрочной перспективе. Во-вторых, средства Резервного фонда, вложенные в валютные активы, увеличиваются в рублевом выражении в условиях ослабления курса рубля к иностранным валютам. В-третьих, гособлигации играют важную роль на финансовом рынке, а также как инструмент денежно-кредитной политики (ВЭБу необходимы надежные финансовые инструменты для инвестирования пенсионных накоплений, а банки получают кредиты от ЦБ под залог гособлигаций).
После некоторого восстановления объема налоговых доходов в 2014 г. до 18,7% прогнозируется заметное падение налоговых доходов до 16,0% ВВП в 2015 г. и 15,6% ВВП в 2016 г. (см. табл. 2). Основным фактором снижения налоговых доходов является сокращение поступлений от экспортных пошлин с 6,6% ВВП в 2014 г. до 3,1% в 2016 г. При этом рост поступлений НДПИ в результате повышения ставки НДПИ на добычу нефти оказывается сравнительно небольшим: увеличение с 4% ВВП в 2014 г. до 4,4% ВВП в 2016 г. в условиях падения цен на нефть (с 97,6 долл./барр. нефти марки "Юралс" до прогнозируемых 53 долл./барр. по итогам 2015 г. и 50 долл./барр. на 2016 г.). Также можно отметить прогнозируемое снижение поступлений по налогу на прибыль с 0,7 до 0,5% ВВП в 2015-2016 гг., однако, этот налог обеспечивает лишь 3-4% от общей суммы налоговых доходов федерального бюджета. В то же время поступления НДС (еще одного значимого для федерального бюджета налога, наряду с НДПИ и экспортными пошлинами) прогнозируются в 2015-2016 гг. на стабильном уровне в 5,5-5,6% ВВП (в 2014 г. 5,5% ВВП). В результате в целом можно сделать следующий вывод: динамика налоговых доходов федерального бюджета в 2015-2016 гг. обусловлена главным образом снижением поступлений нефтегазовых доходов в условиях падения мировых цен на нефть. При этом поступления основных видов ненефтегазовых доходов относительно стабильны.
2. Поступления основных налоговых доходов в федеральный бюджет в 2012-2016 гг., %ВВП и доля в общей сумме
Анализ прогноза налоговых доходов и параметров официального макроэкономического прогноза подводит к следующим выводам. Результаты прогноза основных макропараметров, сделанные Минэкономразвития (МЭР), представляются излишне оптимистичными, что несет в себе определенные риски по снижению основных ненефтегазовых доходов по сравнению с планом на 2016 г. (НДС, акцизы, налог на прибыль). В то же время, объем нефтегазовых доходов может оказаться выше запланированных значений в номинальном выражении за счет более высокой рублевой цены на российскую нефть (т.е. с учетом курса рубля к доллару).
Согласно нашему прогнозу рост российской экономики в 2016 г. ожидается только в самом оптимистичном сценарии и не превысит десятых долей процента. В базовом сценарии прогноза, рассчитанном на основе исходных условий, сопоставимых с условиями базового прогноза МЭР в российской экономике в 2016 г. продолжится спад (на 1,6%). Также по оценкам наших экспертов в 2016 г. отрицательная динамика сохранится и для других основных макроэкономических показателей: инвестиций в основной капитал, оборота розничной торговли, реальных располагаемых доходов населения. Продолжение инвестиционного спада в российской экономике будет вызвано сохранением неблагоприятного инвестиционного климата, низкой предпринимательской уверенностью, достаточно высокими процентными ставками по кредитам реальному сектору экономики. Ожидания более долговременного спада в потреблении домашних хозяйств у экспертов связаны со значительной долговой нагрузкой населения и величиной процентных платежей по банковским кредитам, уменьшающим располагаемые ресурсы домохозяйств, доступные для расходов на потребление и формирование сбережений. В свою очередь реальные располагаемые доходы населения продолжат сокращаться вслед за общим спадом в экономике.
Важно также отдельно рассмотреть "налоговый маневр" в нефтяной отрасли. Дальнейшее проведение "налогового маневра" будет частично заморожено в 2016 г.: ставка экспортной пошлины на нефть останется на уровне 2015 г. (т.е. не будет дальше снижена, как планировалось изначально в рамках "маневра"). Основная цель данной меры – фискальный эффект, т.е. дополнительные доходы федерального бюджета. Однако, в текущих условиях более целесообразным (в том числе и с точки зрения наполнения государственного бюджета) было бы ускоренное проведение запланированной налоговой реформы, а не ее частичная приостановка. Параметры "налогового маневра" не являются нейтральными для бюджета: ожидаемый прирост поступлений от повышения НДПИ по плану должен превышать ожидаемый спад поступлений от снижения экспортной пошлины. Соответственно, переход к более быстрой реализации "налогового маневра" (например, перенос на 2016 год ставок изначально запланированных на 2017 год) также привело бы к желаемому повышению поступлений в бюджет. Более того, с точки зрения достижения изначальной цели реформы – устранения неэффективности нефтепереработки – именно ускоренное проведение налогового маневра в период низких цен на нефть выглядит более целесообразными, чем частичная его остановка. Такие изменения, фактически, также повышают налоговую нагрузку на нефтяную отрасль и обеспечивают приток дополнительных средств в бюджет, но при этом не только не приводят к приостановке оздоровления российской нефтепереработки, но, наоборот, существенно ее ускоряют.
Для российской нефтяной отрасли запланированное повышение налоговой нагрузки пока не является критичным. Согласно оценкам наших экспертов, падение производства в нефтяной отрасли, связанное с экономическими сложностями, было достаточно кратковременным по сравнению с другими отраслями промышленности, его "дно" было пройдено в конце мая-июне 2015 г., а последние статистические данные свидетельствуют о наметившемся устойчивом росте производственных и финансовых показателей. В то же время следует иметь в виду, что дальнейшее повышение налоговой нагрузки на нефтяную отрасль может иметь негативные долгосрочные эффекты в виде сокращения инвестиций, снижения добычи нефти и уменьшения налоговых поступлений при реализации сценария, когда не произойдет существенного роста мировых цен на нефть.
Анализ расходной части внесенного проекта приводит к следующим выводам. Открытость бюджета, оцениваемая как доля секретных расходов, должна несколько улучшиться в 2016 г.: секретные и совершенно секретные ассигнования сократятся на 2,2% до 3,8% ВВП или до 18,7% расходов федерального бюджета (в 2015 г. планируется 20%). Однако этот уровень по-прежнему почти в 2 раза превышает соответствующие значения 2007-2012 гг., когда эта доля колебалась в районе 10-12%.
Если же оценивать открытость с точки зрения объема информации о бюджетных расходах и формата представления данных, то позитивных изменений не наблюдается. По-прежнему без пояснительной записки в проекте бюджета невозможно разобраться, что является прямым нарушением основополагающих принципов Бюджетного кодекса – полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования (в части расходов), а также прозрачности (открытости). В составе законопроекта и сопровождающих его документах и материалах отсутствует представление расходов бюджета в соответствии с классификацией операций сектора государственного управления (экономической классификацией расходов), что расходится с рекомендациями международных финансовых институтов по финансовому учету в общественном секторе и явно снижает прозрачность бюджета, затрудняя оценку его влияния на экономику. В материалах законопроекта отсутствуют данные об основных текущих расходах силовых ведомств (на денежное довольствие военного персонала и на виды материального обеспечения).
В целом можно отметить определенные негативные изменения в планируемой динамике расходов федерального бюджета на 2016 г. как в укрупненной программной структуре, так и в разрезе функциональной классификации. С точки зрения соотношения "производительных" и "непроизводительных" расходов вызывает озабоченность запланированное сокращение в номинальном выражении расходов на образование и здравоохранение (что и обуславливает снижение расходов по укрупненному программному направлению "Новое качество жизни") при небольшом росте (хотя и ниже прогнозируемой инфляции) расходов на национальную безопасность, на национальную оборону и на общегосударственные вопросы.
Из крупных направлений расходов рост в номинальном выражении в 2016 г. к уровню 2015 г. планируется по разделам (см. табл. 3): национальная экономика (+12,8%), социальная политика (+6,4%), нецелевые трансферты (дотации) регионам (+5,7%), общегосударственные вопросы (+3,3%), национальная безопасность (+1,3%) и национальная оборона (+0,8%). При этом заметно снижаются расходы на образование (-8,4%) и здравоохранение (-7,8%). В результате с учетом прогнозируемого уровня инфляции в 6,4% в реальном выражении вырастут лишь расходы на национальную экономику, а расходы на социальную политику останутся на уровне 2015 г. По всем остальным крупным разделам расходы в реальном выражении сократятся.
3. Структура расходов федерального бюджета в 2011-2016 гг. (%)
В результате при сравнении структуры расходов федерального бюджета в 2011 и 2016 гг. можно отметить следующие негативные изменения: резкий рост "непроизводительных" расходов на национальную оборону (на 5,7 п.п.) и рост расходов на национальную безопасность (на 1,1 п.п.) при снижении "производительных" расходов на образование и здравоохранение (на 1,5 п.п. по каждому направлению). Также можно отметить снижение доли нецелевой финансовой помощи (прежде всего, дотаций) регионам в общей сумме расходов федерального бюджета (на 1,8 п.п.) и доли расходов на социальную политику.
Рассмотрим также несколько подробнее ряд отдельных направлений расходов. Формально снижение расходов на образование обусловлено пересмотром принципов расчета средней заработной платы в субъектах РФ (по сути это снижает ориентиры по зарплате в рамках реализации "майских" указов как для общего, так и для среднего образования). Однако, на практике данная сфера недофинансирована и дальнейшее снижение госрасходов может привести к снижению качества кадрового состава преподавателей ВУЗов и учителей школ (а значит и качества образовательных услуг), а также снизит доступность высшего образования. Также необходимо поставить под сомнение обоснованность завершения софинансирования из федерального бюджета расходов регионов на дошкольное образование. Не учитывается, что даже сейчас охват дошкольным образованием детей 4-6 лет в России значительно ниже, чем в развитых странах (Германия, Франция, США), а также в странах Центральной и Восточной Европы.
В долгосрочной перспективе риском сокращения расходов на здравоохранение является увеличение доли частных расходов в данной сфере свыше общественно приемлемого уровня (20-30% всех расходов на здравоохранение). Уже в 2013 г. по данным ВОЗ в России доля частных расходов на здравоохранение составляла 52%, причем большая часть данных расходов являлась прямыми платежами граждан. Кроме того, в частных расходах существенную долю (около 30%) занимали неформальные платежи.
Сдерживание роста расходов на социальную политику и, прежде всего, на пенсионное обеспечение достигается за счет 2-х основных мер: во-первых, обязательная индексация пенсий лишь на 4% (вторая индексация возможна только в случае получения дополнительных доходов) при отсутствии индексации для работающих пенсионеров и, во-вторых, продление моратория на взносы в накопительную составляющую системы обязательного пенсионного страхования (что позволяет экономить средства федерального бюджета, направляемые в виде трансферта Пенсионному фонду). В целом индексация пенсий ниже инфляции (прогнозируется на уровне в 12,2% в 2015 г. и 6,4% в 2016 г.) представляется во многом оправданной в текущих условиях, как с точки зрения сдерживания роста социальных расходов (в условиях недостаточности доходных источников), так и уменьшения инфляционного давления (снижения рисков раскручивания инфляционной спирали). В то же время необходимо обратить внимание, что наши эксперты ранее рассматривали данную меру в связке с расходами на образование и здравоохранение, т.е. как меру, позволяющую сохранить расходы на развитие человеческого капитала как минимум на уровне 2015 г. в номинальном выражении. При этом учитывалось, что расходы на здравоохранение – это во многом также расходы на население старших возрастов. В рамках же предлагаемых параметров расходов, когда меньшая индексация пенсий сопровождается снижением расходов на здравоохранение, данная мера становиться менее обоснованной.
Продление "заморозки" взносов на накопительную часть пенсии вызывает еще больше вопросов. Когда в течение трех лет по сути приостанавливается действие пенсионной реформы, направленной на диверсификацию источников финансирования пенсий будущих пенсионеров, это все в большей мере становится похожим (в первую очередь для населения) на неявную отмену реформы в части создания накопительной части пенсии. При этом, решая проблемы снижения уровня несбалансированности пенсионной системы (а по сути бюджетной системы в целом) в настоящее время, правительство все больше увеличивает долгосрочные риски сбалансированности бюджетной системы страны в будущем. Пример следующего года прекрасно иллюстрирует проблемы финансирования пенсий только через распределительную систему, когда недостаток доходных источников бюджета вынуждает проводить индексацию пенсий ниже уровня накопленной инфляции. В результате продление "заморозки" накопительной части пенсии на 2016 г. представляется недостаточно обоснованной мерой с точки зрения долгосрочного бюджетного планирования и объективной оценки долгосрочных рисков.
В 2016 году продолжится тенденция к снижению объема трансфертов регионам из федерального бюджета. При этом прогноз налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ представляется излишне оптимистичным. В результате на практике общий объем доходов может снизиться в долях ВВП к уровню 2015 г. (материалы пояснительной записки к законопроекту подразумевают сохранение данного показателя в 2016 г. приблизительно на уровне 2015 г.). Материалы пояснительной записки не позволяют провести проверку обоснованности прогноза по отдельным видам основных налогов бюджетов субъектов РФ (НДФЛ, налог на прибыль, акцизы на нефтепродукты). Однако важно отметить, что при приросте налоговых и неналоговых доходов регионов за 8 месяцев 2015 г. к аналогичному периоду 2014 г. на 8,4%, по итогам 2015 г. прогнозируется рост лишь на 3,2%. Поскольку во многом рост налоговых расходов регионов в первом полугодии происходил за счет восстановления поступлений по налогу на прибыль и в июле-августе рост данного налога начал замедлятся, прогноз на весь 2015 г. представляется достаточно реалистичным. В то же время прогноз по росту налоговых и неналоговых доходов регионов в 2016 г. к уровню 2015 г. в 11,9% (при прогнозируемой инфляции в 6,4%) представляется явно завышенным, особенно с учетом ожидаемой нами худшей динамики основных макроэкономических показателей в 2016 г. по сравнению с официальным прогнозом. Таким образом, риски увеличения несбалансированности региональных бюджетов в следующем году возрастают.
В целом проект федерального бюджета, представленный Минфином, представляется достаточно обоснованным с точки зрения общих параметров, однако не лишенным определенных недостатков в части отдельных мер как по доходам, так и по расходам. В то же время надо понимать, что в отсутствие ответственной и достаточно консервативной бюджетной политики проект бюджета мог оказаться значительно хуже и мог бы стать источником серьезных бюджетных, а значит в итоге и макроэкономических рисков.
/templates/new/dleimages/no_icon.gif (C)
Не является индивидуальной инвестиционной рекомендацией | При копировании ссылка обязательна | Нашли ошибку - выделить и нажать Ctrl+Enter | Отправить жалобу