1. Приостановка экономического роста в РФ оживала традиционную дискуссию МЭР и Минфина вокруг «бюджетного правила» использования нефтегазовых доходов, которая заодно высветила и некую «подковёрную борьбу бульдогов» и внутри самого руководства МЭР. Редакция «Эксперта» попросила дать некую реплику в тему выходящего в понедельник номера, и поскольку х.з., что там от нее останется, оставляю сие «нефильтрованное пиво» в данном укромном уголке, главным образом, ради мини-коллекции ссылок.
Традиционно МЭР в части похода к бюджетным и денежно-кредитным ограничениям и правилам солидаризируется с советской академической наукой, считая, что чем «мягче» они будут и чем больше «приоритетных направлений» будет определяться и наделяться ресурсами в режиме «ручного управления», тем лучше для экономического прорыва. За плечами такого подхода - мощный кейс «сталинской» индустриализации, когда сочетание «жесткого» планирования с «мягкими» бюджетными ограничениями принесло, если верить данным Мэддисон-проекта, ускорение роста душевого ВВП до 7.2% год. в 1933-39 (8.5% год. с учетом роста численности населения).
Обещания ученых в части роста в случае реализации их предложений примерно такие же. Более реалистичный представитель МЭР обещал год назад ускорение за счет смягчения бюджетной и денежной политики всего лишь до 4.5-6% год. Явные проколы в технологии расчета «нефтяного правила» в его нынешнем виде, делающие распределение нефтегазовых доходов весьма чувствительным к таким далеким от циклических колебаний цены нефти вещам, как недавняя паника на валютном рынке, делают позицию защитников его сохранения в неизменном виде, не говоря уже об ужесточении (кстати, в части «потолка» дефицита - абсолютно необходимом), и в самом деле довольно уязвимой.
К тому же голос представителя МЭР, рекламирующие выгоды дополнительных бюджетных трат, слышен буквально из «каждого утюга». Коммуникация же Минфина на тему - почему надо копить Резервный фонд, при этом занимая дороже, и это - на фоне уже почти всеми признаваемого существования «разрыва выпуска», предельно лаконична. Увы, так не победим!
2. (история вопроса) Прежде всего, надо напомнить, что действующее сейчас бюджетное правило не является каким-то ограничителем бюджетной политики, устанавливающем планку для гос. расходов или размеры дефицита, и уже тем более - не позволяющим учитывать в нем циклическое состояние экономики, о чем так печется МЭР. Равным образом, без «потолка» для расходов это правило не позволяет избегать проциклической налогово-бюджетной политики.
В существующем виде название «правило» - слишком гордое, поскольку оно ни в какой мере не является «якорем» фискальной политики. Это всего лишь способ оценки нефтегазовых доходов на стадии расчета бюджета, позволяющем обойтись без прогноза цены нефти, поставлявшегося до прошлого года МЭР. К ним может «присовокупляться» любая величина дефицита, а сверхплановые нефтегазовые доходы (oil windfalls) можно направить на его финансирование, или замещение выпадающих источников финансирования (как это было в прошлом году с финансированием за счет приватизации).
Незадолго до кризиса (в 2007) Россия приняла рекомендованное МВФ правило, ограничивающее (структурный, т.е. с поправкой на состояние цикла) не нефтегазовый дефицит бюджета (как тогда планировалось, 4.7% ВВП, начиная с 2009). С точки зрения исследователей МВФ – это более правильный как краткосрочно, так и в долгосрочном плане регулятор использования нефтегазовых доходов.
Краткосрочно это правило (так же, как и ныне действующее) позволяет поддерживать буфер, амортизирующий внешние потрясения (резервный нефтяной фонд как «средства на черный день»). Долгосрочно (и этого нет в действующем правиле) - обеспечивает равенство между поколениями в пользовании нефтяным богатством и сохранения финансовой устойчивости на основе на основе подхода POIM (модель постоянного нефтяного дохода, Permanent oil income model; описание, имитация и сравнение различных ее с иными подходами, также основанными на концепции фондов благосостояния, см. в [1]). Расчетные доходы от инвестиций средств нефтяного фонда благосостояния должны составить, по идее, те же 4.7% ВВП в период, когда «кончится нефть», что позволило бы сохранить российскую государственность и привлекательность для населения в 1/8 части суши в «пост нефтяной» период (предположения, использованные в расчетах для России и параметры прогнозных траекторий на 100-летнем интервале 2010-2110 см. в [2.c.23-25]).
Введенное с 2013 нефтяное правило означало возврат к «цене отсечения» нефти, по которому формировался Стабфонд с 2003, только с замещением фиксированной цены - плавающей, на основе среднесрочного тренда нефтяных цен (5-10 лет). С точки зрения технологии бюджетного планирования, это означало просто отказ от прогноза цены нефти, предлагаемой МЭР, и замена его трендовым показателем (некоторые исследования утверждают, что фактические движения цены нефти, как и акций, достаточно убедительно описывает «гипотеза случайных блужданий»).
Однако сегодня, в изменившихся условиях (займы подорожали, а накопленные средства выросли за счет ослабления рубля), мы видим, что бюджету скорее надо было форсировать заимствования и накопление средств, чем отказываться от них. Особенно накопления могли бы пригодиться в ближайшие годы, если импортеры откажутся от российских нефти и нефтепродуктов, а дальнейшем и газа до смены политического режима в стране.
Во-вторых, финансовые правила, основанные на нефтяных ценах, не используют концепцию постоянного нефтяного дохода (т.е. независимости его от исчерпания запасов) и не обеспечивает долгосрочную финансовую устойчивость. Поскольку рост сырьевых цен, по-видимому, был исключительно феноменом 00-х, то в ближайшее время тренд «догонит» фактические нефтяные цены, а с поправкой на инфляцию, если она будет введена (см. ниже) даже обгонит их, что будет означать перекрещение накопления резервного фонда и переход к его расходованию исключительно из-за «эффекта базы». До пополнения нефтяного фонда благосостояния дело, видимо, вообще никогда не дойдет.
Правда, есть точка зрения, что это и не нужно, поскольку будущие поколения в любом случае будут жить лучше нас, поскольку у них сохранится выбор места проживания. Вопрос об использовании ФНБ как средства пенсионных накоплений (по норвежскому образцу) вообще снят с повестки дня, поскольку с переводом пенсионных накоплений в баллы пенсионная система окончательно утратила черты накопительной, и пенсии с 2015 будут рассчитывать по все более остаточному принципу.
С учетом всего сказанного нельзя не согласиться с министром ЭР, назвавшим бюджетное правило в существующем виде «не только [не] первостепенной, но даже и [не] второстепенной проблемой». Даже полная отмена его и возращение к прогнозной цене нефти при расчете бюджета по сути мало что изменила бы в бюджетном планировании, разве что добавила к нему еще совсем немного волюнтаризма. Однако борьба с «правилом», и якобы за экономический рост, заняла свое достойной место в арсенале средств самопиара, наряду с другими «дешевыми эффективными средствами» ускорения роста - борьбами «за снижение ставок», «за девальвацию», «с оттоком капитала» и т.п.
4. В настоящее время поправки, предлагаемые МЭР к нефтяному правилу, высказанные министром на расширенной коллегии мин-ва, состоят в следующем:
(а) бюджетное правило должно учитывать внешнюю инфляцию, проявляющуюся в ценах нефти, т.е. трендовая цена (скользящая средняя) должна определяться по отношению к дефлированным некоторым образом ценам нефти, что при положительной инфляции сделает ее выше (график);
(б) при планировании нефтегазовых доходов должно учитывать изменение обменного курса рубля. Другими словами, плановые нефтегазовые доходы должны фиксироваться в бюджете в долларах, а их рублевая величина фиксировать по итогам финансового года с учетом фактически сложившегося курса (график, демонстрирующий более высокую устойчивость нефтегазовых доходов бюджета в долларовом выражении по сравнению с рублевыми);
(в) дополнить правило распределения нефтегазовых доходов учетом текущие фазы цикла и «разрыва выпуска». (Ранее, кажется, высказывались предложения корректировать размеры сверхдоходов, зачисляемых в резервный фонд, на величину оттока капитала, чтобы нейтрализовать влияние на обменный курс.)
С пунктом (а) можно было бы согласиться, если было бы понятно, какой дефлятор применять к нефтяным ценам. Обычно используется концепция «постоянных долларов», т.е. ИПЦ и дефлятор ВВП США. Но строго говоря, не совсем понятно, какое отношение имеет ВВП США, более чем на 2/3 состоящий из не торгуемых благ (услуг), а тем более – потребительские расходы там, к ценам сырьевых товаров.
Пункт (б) – планирование нефтегазовых доходов в долларах, а не в рублях, представляется абсолютно правильным, поскольку налоговая база в данном случае выражена в долларах, но, вне всякого сомнения он натолкнется на сопротивление «патриотов» в думе. Обходится корректировкой плановых нефтедоходов по итогам года на фактически сложившуюся курсовую разницу.
Пункт (в) не вполне ясен. Если имеется в виду использование нефтегазовых «сверхдоходов» на стадии исполнения бюджета для замещения выпадающих источников финансирования дефицита, то это можно и сейчас. Можно предположить, что речь идет о возможности «распечатывания» резервного фонда в случае недобора доходов бюджета, выходящего за рамки прогнозируемых нефтегазовых сверхдоходов, при том, что цена нефти будет оставаться выше трендового уровня. Но это полностью исказило бы смысл бюджетного правила, как амортизатора колебаний именно цены нефти и связанного с ними колебаний обменного курса, а не внутреннего цикла.
Еще раз напомню, что само по себе нефтяное правило не запрещает иметь любой бюджетный дефицит, финансируемый займами, в т.ч. и учитывающий прогнозную циклическую конъюнктуру. В случае введения «потолка» для дефицита (это предложение Минфин мог бы провести, «сдав» поправку на курсовую разницу, пункт (б)), можно было бы наложить его на «структурный» (т.е. циклически эджастед) дефицит, что не ограничивало бы возможности контрцикличного фискального стимулирования.
Ссылки:
Wojciech Maliszewski, 2009. Fiscal Policy Rules for Oil Producing Countries: A Welfare-Based Assessment. IMF, wp09126.
Charleen Gust and Daria Zakharova, 2009. Strengthening Russia's Fiscal Framework. IMF, wp0956.
Paulo Medas and Daria Zakharova, 2012. A Primer on Fiscal Analysis in Oil-Producing Countries. IMF, wp0956.
Wojciech Maliszewski, 2009. Fiscal Policy Rules for Oil Producing Countries: A Welfare-Based Assessment. IMF, wp09126.
Charleen Gust and Daria Zakharova, 2009. Strengthening Russia's Fiscal Framework. IMF, wp0956.
Paulo Medas and Daria Zakharova, 2012. A Primer on Fiscal Analysis in Oil-Producing Countries. IMF, wp0956.
Не является индивидуальной инвестиционной рекомендацией | При копировании ссылка обязательна | Нашли ошибку - выделить и нажать Ctrl+Enter | Жалоба